di Antonino Gulisano

 

1. Sovranità nazionale

Unione Europea Sovranità Nazione

Foto: Sokratis.it

Dall’Enciclopedia Treccani, la definizione del termine “sovranismo”:

«Posizione politica che propugna la difesa o la riconquista della sovranità nazionale da parte di un popolo o di uno Stato, in antitesi alle dinamiche della globalizzazione e in contrapposizione alle politiche sovrannazionali di concertazione. L’affievolimento di sovranità degli Stati a favore di un ordinamento sovrastatuale non tocca minimamente l’unità politica degli Stati-nazione. Solo da noi si riesce a sposare un “sovranismo” anti-europeo con una devolution anti-nazionale».

Un paesaggio democratico che credevamo conquistato per sempre, a garanzia di noi stessi e degli altri. Ma ecco che il “sovranismo” cambia la geografia emotiva e riduce l’orizzonte internazionalista in cui si muoveva la sinistra.

Lo Stato nazionale insomma non ha esaurito la sua funzione. Esso va solo ripensato. Va ripensato alla luce dei processi di interdipendenza che lo coinvolgono e delle rivendicazioni di autonomia provenienti dai livelli di governo “minori” e dalla società. Lo Stato nazionale è sottoposto ormai da anni, infatti, ad un processo di erosione delle sue tradizionali competenze, dovuto, da un lato, alla necessità di fronteggiare fenomeni economici e sociali difficilmente “governabili” da parte di un singolo Stato; dall’altro, dall’esigenza di meglio organizzare le proprie funzioni nel territorio, impegnando esclusivamente i livelli di governo locale nell’erogazione di quei servizi per i quali una gestione organizzata dal centro produrrebbe diseconomie ed inefficienze. La crisi della sovranità nazionale non comporta però una dispersione della sovranità dello Stato o una totale devoluzione dei poteri dello Stato verso l’alto o verso il basso in via definitiva.

 

2. Integrazione europea, sovranità statale e sovranità popolare

Sovranità costituzione Italia

Foto: Nexus Edizioni

Non si va molto lontani dal vero se si osserva che a nessun evento di trasformazione istituzionale sono stati dedicati più scritti che al processo di integrazione europea. Filosofi, politologi, economisti, sociologi, giuristi, storici, hanno formulato le più varie letture di quel processo, delle sue radici, dei suoi tratti attuali, dei suoi possibili esiti. Nonostante la straordinaria abbondanza di letteratura in materia, però, non si può fare a meno di avvertire un certo senso di insoddisfazione, soprattutto per quanto riguarda la ricostruzione del rapporto fra i poteri delle istituzioni comunitarie e quelli degli Stati membri. La ragione sta in un evidente errore di prospettiva. È vero che l’Unione Europea «non è una comunità politica» nel senso suggerito dal sociologo americano Amitai Etzioni (atteso che non possiede meccanismi integrativi autosufficienti), non è meno vero che l’integrazione può essere più o meno intensa e può essere conseguentemente misurata. Almeno in maggioranza, euroscettici ed euroentusiasti sono accomunati dall’idea che l’integrazione europea stia comportando – se non ha già comportato – la dissoluzione della sovranità statale. Quest’idea, però, sembra doppiamente insostenibile.

Quando si parla di crisi, di sparizione, di dissolvimento della sovranità statale, dunque, si deve stare bene attenti a ciò di cui si discute. Altrimenti si finisce per seguire il medesimo percorso di alcuni noti critici del parlamentarismo (per primo Carl Schmitt, Der Hüter der Verfassung, 1931; trad.it. 1981), che, per dimostrare la crisi del principio rappresentativo, hanno capziosamente raffrontato i parlamenti di oggi con una nozione del tutto idealtipica di parlamento, in ordine alla quale era facile gioco dimostrare l’inadeguatezza e le insufficienze della realtà.

In primo luogo, non si deve mai dimenticare che, come si suol dire, gli Stati sono pur sempre ‘i signori dei trattati’. Ciò significa che sono gli Stati che si autovincolano tramite lo strumento pattizio, stabilendo se, quando e quanto entrare nel processo di integrazione. Per capire meglio cosa è accaduto e cosa sta accadendo nella vicenda della sovranità statale in rapporto al processo di integrazione europea occorre chiarire, preliminarmente, quali siano le regole giuridiche che sono andate man mano affermandosi.

A parte il caso del Trattato del Laterano con la Santa Sede, unico trattato considerato nominatim dalla Costituzione, i soli trattati che occupano nel nostro ordinamento una posizione particolare sono proprio quelli istitutivi delle Comunità europee (nonché ovviamente quelli che modificano gli accordi originari continuando a perseguirne le finalità). Essi infatti godono di una speciale ‘copertura costituzionale’, offerta dall’art. 11 Cost., secondo il quale «l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo».

Unione Europea Bruxelles

Foto: European Workplace Innovation Network

Questa copertura costituzionale garantita ai trattati istitutivi si è riflessa anche nelle stesse fonti prodotte dalle istituzioni comunitarie. Non ha influito granché sui rapporti tra fonti interne e fonti comunitarie, invece, il nuovo art. 117, 1° comma, della Costituzione, introdotto dalla l. cost. n. 3 del 2001, secondo il quale «la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali». Se, infatti, questa nuova disposizione (che incredibilmente fu introdotta senza che ci si rendesse conto della straordinaria novità che implicava) ha rivoluzionato i rapporti fra il diritto interno e il diritto internazionale (tanto che, oggi, le leggi italiane contrastanti con norme internazionali pattizie sono da ritenere incostituzionali: Corte cost., sentt. n. 348 e n. 349 del 2007; n. 39 del 2008), tuttavia essa non ha avuto effetti a livello di fonti comunitarie, dal momento che per quelle già operava, come si è detto, l’art. 11 della Costituzione.

L’assetto ora descritto, comunque, non esclude che i trattati istitutivi delle Comunità europee e le fonti comunitarie incontrino dei limiti costituzionali.

Tanto gli uni che le altre sono infatti tenuti a rispettare il limite dei principi costituzionali fondamentali, con la differenza, però, che il controllo sui trattati è, potremmo dire, semidiretto, in quanto mediato da quello sulle leggi che li immettono nell’ordinamento nazionale, e quello sulle fonti comunitarie indiretto: la Corte costituzionale non può mai assoggettare a controllo una fonte comunitaria, ma tutt’al più può dichiarare (sempre colpendo la legge italiana che lo ha immesso nel nostro ordinamento) l’incostituzionalità del Trattato di Roma (o dei trattati successivi), nella parte in cui consentono la produzione di norme comunitarie contrarie ai principi costituzionali fondamentali.

Tutto questo pone di fronte ad almeno due formidabili nodi problematici, l’uno pratico, l’altro teorico. Anzitutto: è davvero realistica l’ipotesi di un controllo di costituzionalità (diretto o indiretto) sul Trattato di Roma e sulle sue successive modificazioni? E poi: è teoreticamente soddisfacente la tesi della separazione fra ordinamento comunitario e ordinamento italiano, in presenza della diretta applicabilità nel secondo delle fonti del primo? Quanto alla prima questione, si può rilevare come anche in Italia il giudice costituzionale abbia cercato di bilanciare in qualche modo l’acquiescenza all’espansione del diritto comunitario con il mantenimento di un controllo sul rispetto, almeno, del nucleo essenziale dei principali diritti e valori costituzionali.

È evidente, comunque, in Italia come altrove, che questa riserva di controllo di costituzionalità, se formalmente vale quanto meno a confermare che gli Stati membri e le loro Costituzioni restano, rispettivamente, gli arbitri e le stregue cui commisurare il processo di integrazione europea, in sostanza, si qualifica come una sorta di arma finale, che c’è per non essere mai utilizzata. Se la forma potrebbe acquietare tutti coloro i quali vorrebbero che il processo di integrazione comunitaria fosse prudente e progredisse nella sola misura in cui progredisce la legittimazione democratica delle istituzioni europee, la sostanza non è affatto confortante: la possibilità di dichiarare l’incostituzionalità del Trattato di Roma è un’arma tanto forte da esserlo addirittura troppo, sicché il suo uso, nella realtà di economie, di fatto, sempre più integrate, potrebbe risultare suicida, ma credo necessaria una provocazione per ottenere l’obiettivo.

Quanto alla questione teorica (che è strettamente allacciata a quella pratica), vi è in effetti chi (ci si riferisce a Federico Sorrentino) ha negato che il dualismo di ordinamento interno e ordinamento comunitario, che a parole viene sostenuto dalla nostra Corte costituzionale, sia stato davvero tenuto fermo a partire dalla sent. n.170 del 1984. L’argomentazione di quella pronuncia porterebbe a individuare nell’art.189 del Trattato la norma costituzionale di conflitto, autorizzata a definire l’ambito di applicazione delle fonti comunitarie di fronte a quelle interne. Con questa conclusione, però, sarebbe in contraddizione la premessa del dualismo dei due ordinamenti, mentre la realtà sarebbe quella della supremazia sul piano formale e su quello sostanziale del diritto comunitario. La tesi della supremazia del diritto comunitario (e quindi della conseguente unità gerarchica del sistema delle fonti interne e comunitarie), tuttavia, non sembra condivisibile.

Unione Europea Trattato Roma

Foto: Wikipedia

La supremazia delle fonti comunitarie, in altri termini, può essere fondata solo in apparenza e in prima battuta sull’ex art.189 del Trattato di Roma, poiché questo stesso fondamento deve a sua volta trovare il proprio nell’art.11 della Costituzione e nel rispetto dei valori costituzionali (italiani) fondamentali.

Il fatto che l’impostazione dominante muova, quanto alla nozione stessa di sovranità statale, da premesse non condivisibili non vuol dire affatto che un problema di sovranità non si ponga. Si tratta, però, di un problema di sovranità popolare. È un grande merito da ascrivere al costituzionalismo l’avere identificato nel diritto il fondamento di legittimazione del potere. Con la grande svolta operata nel 17° sec. da John Locke soprattutto grazie all’opzione contrattualista, ma prima ancora (anche se molti continuano a non riconoscerlo) da Thomas Hobbes, il diritto è stato posto al centro del rapporto politico, quale strumento di legittimazione del potere. Il costituzionalismo, quindi, si è qualificato come una scienza della fondazione del potere legittimo. Così facendo, però, esso si è in qualche modo impossessato del potere, finendo quindi per qualificarsi anche (seppure non soltanto) come una scienza della limitazione del potere.

Da questo punto di vista, la più significativa conquista del costituzionalismo è stata forse l’imposizione del principio di corrispondenza fra potere e responsabilità: dove c’è potere deve esserci responsabilità, così come, in senso inverso, qualunque forma di responsabilità implica un potere di agire (o di non agire). È proprio tale conquista che sembra oggi messa a rischio dalla reazione del potere, che, finalmente catturato dal diritto, elabora raffinate strategie di nascondimento per sottrarsi ai limiti che l’ipoteca giuridica, fatalmente, gli impone.

I ripetuti insuccessi dei tentativi di ottenere, in via referendaria, un più saldo consenso popolare all’approfondimento del vincolo europeo dimostrano il notevole livello di disaffezione nei confronti delle istituzioni comunitarie. Non è affatto provato, però, che essi dimostrino anche un atteggiamento antieuropeista. È assai probabile, invece, che le pronunce popolari negative si spieghino, più che con la richiesta di meno Europa, con quella di più Europa o almeno di un’Europa diversa, meno freddamente economica e più saldamente politica. Anche se non si dedicano agli studi di teoria politica o di diritto costituzionale, i cittadini europei avvertono perfettamente il rischio di un eccesso di espropriazione delle loro prerogative, appunto, di cittadini. La riconciliazione tra l’Europa e la sovranità popolare, allora, sembra dover passare per l’abbandono delle vecchie, consolidate, strategie e per una più coraggiosa scelta innovativa. La questione della natura politica del vincolo europeo, in definitiva, non può più essere elusa, né è più possibile sottrarre ai cittadini dei singoli Stati dell’Unione la decisione sulla propria sorte.

 


 

BIBLIOGRAFIA

E.W. Böckenförde, Die Entstehung des Staates als Vorgang der Säkularisation, Stuttgart 1967 (trad. it. in Diritto e secolarizzazione. Dallo Stato moderno all’Europa unita, a cura di G. Preterossi, Roma-Bari 2007).

Cartabia, J.J. Weiler, L’Italia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, Bologna 2000.

Baldassarre, Globalizzazione contro democrazia, Roma-Bari 2002.

Per un’Europa costituzionale, a cura di E. Paciotti, Roma 2006.

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